บทบาทของกฎหมายกับการพัฒนาท้องถิ่น: ทิศทางและข้อท้าทายในการสร้างกติกาเพื่อตอบสนองบริบทพื้นที่
บทนำ
ในความรับรู้ของสังคมทั่วไป กฎหมายมักถูกมองในเชิงลบและถูกทำความเข้าใจว่าเป็นกรอบข้อจำกัดในการใช้ชีวิต หรือเป็นเพียงเครื่องมือของผู้ใช้อำนาจรัฐ อย่างไรก็ตาม ในมุมมองของ ผศ.อุดม งามเมืองสกุล คณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยพะเยา กฎหมายถือเป็นเครื่องมือและกลไกเชิงระบบที่สำคัญอย่างยิ่งในการขับเคลื่อนนโยบายและการพัฒนาเมือง โดยเฉพาะเมื่อการบริหารจัดการต้องเผชิญกับพลวัตทางสังคม ความหลากหลายของผู้คน และความต้องการเฉพาะในแต่ละพื้นที่ ซึ่งจากการทำงานร่วมกับชุมชนและภาคีเครือข่ายในจังหวัดพะเยา พบว่าแม้หลายพื้นที่มีศักยภาพและความต้องการในการพัฒนาตนเอง แต่กลับต้องหยุดชะงักเนื่องจากข้อจำกัดทางกฎหมาย ระเบียบ และความซ้ำซ้อนของขั้นตอนในระบบราชการ
1. กฎหมายในฐานะเครื่องมือเชิงนโยบายเพื่อการพัฒนาเมือง
ในมิติทางนิติศาสตร์ บทบาทของนักกฎหมายและกฎหมายมิได้จำกัดอยู่เพียงการว่าความหรือการตัดสินข้อพิพาทในชั้นศาล หากแต่กฎหมายคือโครงสร้างพื้นฐานที่ใช้ในการบริหารจัดการระบบเมืองและระบบราชการ ปัญหาที่พบในปัจจุบันคือ เมื่อบริบทของเมืองเปลี่ยนแปลงไปพร้อมกับความต้องการที่หลากหลายของประชาชน กฎหมายกลับมีความล้าหลัง หรือในบางกรณี แม้ตัวบทกฎหมายจะถูกออกแบบมาอย่างรัดกุม แต่การบังคับใช้ที่ไม่สอดคล้องกับบริบทก็อาจแปรสภาพกฎหมายให้กลายเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาได้
ดังนั้น เจตนารมณ์ที่แท้จริงของการตรากฎหมายหรือกติกาทางสังคม ควรพุ่งเป้าไปที่การสร้างข้อตกลงร่วมกันเพื่อนำไปสู่การพัฒนาเมืองและชุมชน ภายใต้กระบวนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน กฎหมายจึงทำหน้าที่กำหนดกรอบเพื่อรักษาสมดุลของประโยชน์สาธารณะ ท่ามกลางความต้องการที่แตกต่างและอาจขัดแย้งกันของแต่ละฝ่าย นอกจากนี้ กฎหมายไม่ควรจำกัดอยู่เพียงมิติของการลงโทษ (Penalties) แต่ควรครอบคลุมถึงมาตรการสร้างแรงจูงใจ (Incentives) การส่งเสริม และการยกย่องบรรทัดฐานที่ดีในสังคม
2. ข้อจำกัดของโครงสร้างอำนาจรัฐแบบรวมศูนย์และ "นโยบายแบบเสื้อโหล"
ประเด็นท้าทายที่สำคัญในการพัฒนาพื้นที่คือ โครงสร้างการบริหารแบบรวมศูนย์ (Centralization) ซึ่งกติกาและกฎหมายจำนวนมากถูกตราขึ้นจากส่วนกลางเพื่อใช้บังคับครอบคลุมทุกพื้นที่ทั่วประเทศ ผศ.อุดม ได้เปรียบเทียบแนวทางนี้ว่าเป็นเสมือนการ “ตัดเสื้อโหล” แล้วนำไปสวมให้กับคนที่มีสรีระแตกต่างกัน ส่งผลให้บางพื้นที่รู้สึกว่ากติกาดังกล่าวเข้มงวดหรือหละหลวมเกินไป และที่สำคัญคือขาดกระบวนการมีส่วนร่วมจากคนในพื้นที่อย่างแท้จริง
การกระจายอำนาจ (Decentralization) จึงเป็นกุญแจสำคัญที่จะเปิดโอกาสให้ชุมชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีอำนาจในการออกกติกาและร่วมรับผิดชอบต่อพื้นที่ของตนเอง ปัจจุบันยังคงมีกฎหมายกลางที่ควบคุมการจัดสรรทรัพยากร เช่น กรณีพื้นที่กว๊านพะเยา ปัญหาที่ดินทำกิน และที่อยู่อาศัย ซึ่งเมื่อมีการบังคับใช้กฎหมายจากส่วนกลาง มักเกิดสภาวะที่กฎหมายทับซ้อนกับการใช้ประโยชน์จริงของประชาชน ส่งผลให้เกิดการริดรอนสิทธิและปิดกั้นโอกาสในการพัฒนาคุณภาพชีวิต
3. อุปสรรคจากขั้นตอนทางราชการและบทบาทของ "พื้นที่กลาง" ในจังหวัดพะเยา
ในทางปฏิบัติ เมื่อชุมชนมีความริเริ่มที่จะดำเนินโครงการพัฒนา มักต้องเผชิญกับอุปสรรคด้านขั้นตอนและการขอใบอนุญาตจากหน่วยงานภาครัฐหลายแห่ง แม้กลไกเหล่านี้จะมีขึ้นเพื่อการคัดกรอง แต่ความแตกต่างของข้อกำหนดในแต่ละหน่วยงานได้กลายเป็นภาระและอุปสรรคเชิงโครงสร้าง ท้องถิ่นจึงควรมีอิสระและศักยภาพในการขับเคลื่อนประเด็นปัญหาของตน โดยไม่จำเป็นต้องรอคอยการแก้ไขระเบียบจากส่วนกลางในทุกกรณี ซึ่งแนวทางนี้จะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อส่วนกลางมีความไว้วางใจ (Trust) และพร้อมที่จะถ่ายโอนอำนาจการตัดสินใจลงสู่ท้องถิ่น
สำหรับจังหวัดพะเยา จุดแข็งที่ปรากฏเด่นชัดคือการบูรณาการความร่วมมือระหว่างภาคประชาชน ภาครัฐ ส่วนราชการในภูมิภาค องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ชุมชน และภาควัฒนธรรม แม้แต่ละภาคส่วนอาจมีจุดยืนที่แตกต่างกัน แต่พื้นที่นี้สามารถสร้าง "พื้นที่กลาง" (Middle Ground) ที่เอื้อต่อการทำความเข้าใจข้อจำกัดของกันและกัน และร่วมกันกำหนดทิศทางการพัฒนาพื้นที่ได้อย่างเป็นรูปธรรม
4. นโยบายสุขภาวะ: การก้าวข้ามมิติการรักษาพยาบาลสู่การจัดการเชิงพื้นที่
การดำเนินงานของ ศูนย์กฎหมายและนโยบายสุขภาวะ มหาวิทยาลัยพะเยา ได้สะท้อนให้เห็นว่า นิยามของ "สุขภาวะ" มิได้จำกัดอยู่เพียงการรักษาพยาบาล แต่ครอบคลุมถึงการออกแบบนโยบาย กระบวนการ นวัตกรรม และกิจกรรมเชิงป้องกันก่อนเกิดการเจ็บป่วย โดยเฉพาะการจัดบริการสาธารณะของท้องถิ่นในกลุ่มเปราะบาง เช่น:
-
กรณีการดูแลผู้สูงอายุ: ผู้สูงอายุที่ต้องเดินทางไกลเพื่อรับการฟอกไต หากท้องถิ่นประสงค์จะจัดรถรับส่งเพื่อบรรเทาภาระ ประเด็นนี้มักเผชิญกับอุปสรรคด้านความกังวลในการใช้งบประมาณและการถูกตรวจสอบจากหน่วยงานกำกับดูแล
-
กรณีศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก: ระเบียบส่วนกลางอาจกำหนดเกณฑ์รับเด็กอายุ 2 ปีขึ้นไป แต่บริบทพื้นที่อาจมีความจำเป็นต้องรับเด็กตั้งแต่อายุ 6 เดือน เพื่อสนับสนุนให้บิดามารดาสามารถกลับเข้าสู่ระบบแรงงานได้ หากท้องถิ่นมีความพร้อมด้านสถานที่และบุคลากร ย่อมควรมีสิทธิในการออกแบบบริการให้สอดคล้องกับความต้องการจริง
ปัญหาสำคัญคือ ท้องถิ่นจำนวนมากยังขาดความมั่นใจในการออกเทศบัญญัติหรือข้อบัญญัติท้องถิ่นเพื่อรองรับการจัดบริการเหล่านี้ เนื่องจากระบบการตรวจสอบของรัฐมักมุ่งเน้นที่ความเคร่งครัดตามระเบียบ มากกว่าการให้คำแนะนำทางกฎหมายเพื่อสนับสนุนให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชน ศูนย์กฎหมายและนโยบายสุขภาวะ จึงเข้ามามีบทบาทในฐานะ "พี่เลี้ยงทางวิชาการ" เพื่อผลักดันให้ท้องถิ่นสามารถตราข้อบัญญัติที่ถูกต้องตามกฎหมายและตอบโจทย์พื้นที่ได้
5. การยกระดับจาก "โครงการ" สู่ความยั่งยืนด้วย "ข้อบัญญัติท้องถิ่น"
ผศ.อุดม มีข้อเสนอแนะเชิงนโยบายว่า การดูแลและให้บริการประชาชนไม่ควรหยุดอยู่เพียงรูปแบบ "โครงการระยะสั้น" เพราะเมื่อสิ้นสุดงบประมาณ การดำเนินงานมักยุติลงตามไปด้วย การแปลงนโยบายเหล่านั้นให้อยู่ในรูปของ "ข้อบัญญัติท้องถิ่น" จะสร้างความยั่งยืนทางกลไก แม้จะมีการเปลี่ยนแปลงผู้บริหารหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น นโยบายนั้นก็ยังคงมีผลบังคับใช้จนกว่าจะมีการแก้ไข
นอกจากนี้ ควรส่งเสริมกระบวนการประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นในประเด็นที่ส่งผลกระทบต่อตนเอง เช่น การจัดการขยะ ซึ่งจะสะท้อนความต้องการที่แท้จริงจากฐานราก
บทสรุป
กฎหมายในระดับท้องถิ่นจะต้องถูกนำมาใช้ในฐานะเครื่องมือเพื่อ "ขับเคลื่อนนโยบาย" มิใช่เครื่องมือที่สร้าง "อุปสรรค" ต่อการพัฒนา ในขณะเดียวกัน ภาครัฐและสังคมต้องยอมรับว่ากฎหมายบางฉบับไม่สามารถตอบสนองต่อพลวัตของเมืองได้อย่างสมบูรณ์ จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องสร้างกลไกในการประเมิน ปรับปรุง และแก้ไขกฎหมายให้สอดรับกับบริบทที่เปลี่ยนแปลงไป เพื่อเป้าหมายสูงสุดคือประโยชน์สาธารณะและการพัฒนาท้องถิ่นอย่างยั่งยืน
อ้างอิงและที่มาของข้อมูล:
เรียบเรียงจากการสัมภาษณ์ ผศ.อุดม งามเมืองสกุล คณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยพะเยา
รายการ: พะเยาปริทัศน์ ตอน "กฎหมายกับการพัฒนาท้องถิ่น : เมื่อพื้นที่ต้องการกติกาที่ตอบโจทย์ตัวเอง"
ผลิตโดย: พะเยาทีวี https://www.facebook.com/reel/1635209794964472